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行政院第2924次院會核定通過

行政院院臺經字第0950080496函核定修正

國土復育策略方案暨行動計畫

(修正版)

行政院經濟建設委員會

中華民國94年1月19日

中華民國95年1月23日

國土復育策略方案暨行動計畫  （核定本）

壹、災後國土保育的新思維

（九二一後遺症）

台灣為位處太平洋邊緣的海島，因為地理與地質因素，地震及颱風發生頻繁，人為活動常受天然災害影響。歷經921大地震後，中部地區地表土石碎裂鬆動，原本敏感的地質更加脆弱，每遇颱風豪雨，即容易發生大規模的洪水及土石流，侵襲鄰近的聚落及產業。以日本為例，1923年的關東大地震之後，大地耗費40年才逐漸恢復穩定常態。

（加上地球環境變遷）

加上近年來，全球氣候變化日益顯著，溫度上升、海平面昇高、乾旱、豪雨及洪水發生頻繁、颱風強度增強，台灣受颱風、海面上升、海水倒灌及豪大雨影響及威脅次數，將日益增加。

（天災常態化）

台灣山區及沿海聚落受災將成常態，台灣須有長期防災的準備。

（敏感地區開發風險加大）

不幸的是，戰後以來人們長期與天爭地，在沿海低窪及山區陡峭的地形與脆弱的地質上，已經做了各類強度不一的開發，國土自然資源承受了難以復原的損傷，加重地震、颱風、洪水、土石流的威脅與破壞力，一旦發生災害，生命財產遭受的損失相當大。

（成本越來越高得不償失）

為了減少生命財產的損失，政府及人民過去以人定勝天的理念，用強制性硬體工程的方式，試圖防範及消除災害，並希望繼續無限制的擷取大地資源，賺取經濟利益。但這種工程方法的效用往往是短暫，七二水災所造成的傷害，顯示傳統土木工程強度是難以與自然力量相抗衡；除災害發生當時的生命、資產及工程設施龐大損失外，災後的救助、救濟及設施復原，更投入大量的社會成本，開發邊際土地所得到的經濟利益，已經抵不過社會付出的更大成本。

（原住民部落永續發展受威脅）

原住民族長年居住山區，其生活、文化與高山的自然環境息息相關。高山資源若過度開發，再加上天然災害之危害，原住民部落安全容易受到威脅。而推動國土復育與保育，以尊重及順應自然為出發點，不僅可保護山林生態，降低自然災害威脅，對原住民部落的永續發展將更具有正面積極之助益。

（降低開發是唯一的路）

災害損失乃是自然對人為過度開發的警訊，降低開發才能減少災害損失。七二水災過後，政府更應體認尊重及順應自然的重要性，人類在山區的活動應再重加審視，尤其是環境較為敏感或易發生災害危害地區的開發行為，應嚴加管理。不宜再以工程為主來試圖阻擋及消除災害。

（保育利益大於開發）

而應該以新思維，尊重及順應自然，避離災害地區（表1）。敏感地區降低開發並非一種損失，事實上敏感地區現有開發的所得已經不敷社會整體的支出，走向保育是一種更有利的經濟選擇。就長期而言，人類的生活及經濟都是立基在水、土、礦物、植物等自然資源上，降低敏感地區的開發，適當的復育及保育，將可為後代累積健全的綠色資本，保存永續發展不可或缺的自然資源，是我們這一代不可再推諉的歷史責任。

表1　新舊思維比較表

貳、目的

n     積極復育過度開發山地地區、河川區域、海岸及嚴重地層下陷地區的生態環境，促進環境資源永續發展。

n     有效管制山地地區、河川區域、海岸、地層下陷地區及離島的開發行為，降低自然災害的發生，減緩災害所造成的危害，減少人民生命財產的損失。

n     確保山區原住民部落之安全，促進高山之永續發展。

參、實施範圍

n     山坡地：指依水土保持法第三條第一項第三款劃定公告之地區。

n     河川區域：指依水利法第七十八條之二劃定之區域。

n     海岸地區：係指平均高潮線至第一條省道、濱海主要公路或山脊線之陸域，以及平均高潮線往海洋延伸至三十公尺等深線，或平均高潮線向海六公里所涵蓋之海域，取其距離較長者為界，並不超過領海範圍之海域及其海床與底土。

n     嚴重地層下陷地區：指地層下陷累積總量、下陷年平均速率達一定程度以上，且對防洪、排水、禦潮或環境產生重大影響，並經中央水利主管機關會商各目的事業中央主管機關劃定公告之地區。

n     離島：指離島建設條例第二條所定之地區。

n     原住民部落：指原住民於原住民地區一定區域內依其傳統規範共同生活結合而成之團體，經中央原住民族主管機關核定者。

n     原住民部落道路：指原住民部落集居範圍內之道路及原住民部落之主要聯外道路。

肆、基本原則

n     順應自然、尊重自然、不對抗自然。

n     國土利用有效管理。

n     規劃完整配套，並從優補償。

n     政府決心、人民支持、自然力量。

伍、策略

以順應自然、尊重自然及原住民族生活與文化為出發點，對已受災害破壞嚴重地區，積極推動復育，以期恢復自然生態。另對已開發過度之環境敏感地區，逐漸降開發強度，減少人為的侵擾，進行自然保育。

一、有效管理：劃設國土保育範圍，加以管理

（一）管制國土開發利用行為，以維護健康的自然生態環境：

1.為減緩環境資源之過度利用，有效管制開發行為，保育自然生態，降低災害之發生，本方案實施範圍內之土地，依其環境生態特性及所需保護之程度，劃分為海拔1,500公尺以上或依文化資產保存法、野生動物保育法、國家公園法及森林法劃設之保護區域之高海拔山區、海拔500公尺以上非屬高海拔山區之山坡地之中海拔山區、低於海拔500公尺之山坡地之低海拔山區、河川區域、海岸地區、嚴重地層下陷地區及離島分別管理之。除河川區域依水利法相關規定辦理外，前述地區之範圍及管制事項應劃定公告之。

2.高海拔山區應永久保留自然健康狀態，除原住民部落之自給農耕外，禁止農耕、採伐林木，既有作物應限期廢耕，並進行復育。

3.高海拔山區除下列各款經中央目的事業主管機關許可者外，禁止各項新開發，既有建物、設施應限期拆除：

（1）原住民部落或聚居達三十戶之其他既有聚落。

（2）生態保育或研究有關之設施。

（3）生態旅遊有關之設施。

（4）經中央目的事業主管機關認定具歷史價值建物之保存及修繕。

（5）原住民族之文化遺址、傳承文化及永續發展所需設施。

（6）林業保育必要之復育及疏伐作業。

（7）必要之水土保持設施。

（8）國防設施。

（9）公共設施及公用事業設施。

4.目的事業主管機關為高海拔山區之資源復育及因前述第2項及第3項農耕及各項開發之限制，得徵收區內私有土地及合法土地改良物。

5.中海拔山區應以保育為主，禁止新農耕及其他各項新開發。但有下列各款情形之一者，並經中央目的事業主管機關許可，不在此限：

（1）符合前述第3項經中央目的事業主管機關同意者。

（2）原住民部落之自給農耕。

（3）既有都市計畫地區。

（4）本方案施行前原有合法使用之土地、建物及設施，得為原來之使用。

（5）依水利法管理之河川區域。

（6）依促進民間參與公共建設法辦理之觀光遊憩重大設施。

（7）依本方案辦理之安置。

目的事業主管機關為辦理中海拔山區之資源復育及因上述開發之限制，得徵收區內私有土地及合法土地改良物。

6.低海拔山區應以永續發展為原則，中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）政府之各項土地使用計畫及容許使用項目應限期檢討，並報中央土地主管機關許可。

7.海岸地區應以永續發展為原則，中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）政府之各項土地使用計畫及容許使用項目應限期檢討，並報中央土地主管機關許可。

8.海岸地區應評估其重要性，有下列情形之一者，中央目的事業主管機關得劃設海岸保護地帶，加以保護管理，並禁止開發：

（1）重要水產資源地區。

（2）珍貴稀有動植物地區。

（3）特殊景觀資源地區。

（4）重要文化資產地區。

（5）重要河口生態地區。

（6）其他依法律規定應予保護之地區。

9.海岸保護地帶應以保育為主，除必要之改善措施外，應維持其自然狀態，禁止一切開發、漁撈、採集、廢污傾棄排放等行為。但有下列各款情形之一，經中央目的事業主管機關許可者，不在此限：

（1）既有原住民部落或聚居達三十戶之既有聚落。

（2）國家重大建設計畫。

（3）海岸保護有關之基礎建設。

（4）生態保育或研究有關之設施。

（5）生態旅遊有關之設施。

（6）經中央目的事業主管機關認定具歷史價值建物之保存及修繕。

（7）國防設施。

（8）公共設施及公用事業設施。

10.離島應以永續發展為原則；無人居住之島嶼，除必要之氣象、導航及國防設施外，禁止開發及建築。

11.高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、海岸地區及嚴重地層下陷地區之公有土地應優先作為保育用途，禁止放領，且除都市計畫地區範圍保護區外之可供開發地區、依國有財產法及國有財產贈與寺廟教堂辦法辦理贈與之不動產、辦理公共設施及公用事業設施及本方案之遷居安置事宜外，禁止處分。

12.高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、海岸地區及嚴重地層下陷地區之公有土地，除都市計畫地區範圍保護區外之可供開發地區，不得新辦出租或放租。高海拔山區或國土復育促進地區之公有土地，應立即終止租約，收回造林或自然復育。但若供下列各項用途，則不受前述限制，惟土地已辦理出租或放租者，如有超限利用或違約利用情形，應立即終止租約，限期收回造林或自然復育：

（1）生態保育或研究有關之設施。

（2）國防設施。

（3）公共設施及公用事業設施。

（4）依本方案辦理之安置。

（二）檢討既有運輸對環境敏感地區之破壞，採取「道路減量」方式，發展永續運輸系統：

1.本方案實施範圍內各地區之目的事業主管機關得限制大型機具、大型車及私人汽車進入，並得設哨管制及以適宜之運具提供接駁轉乘。

2.高海拔山區及中海拔山區，除既有之省道、縣道及鄉道得為原來之使用外，禁止新闢及拓寬，除經行政院專案核准者，現有道路等級不得提昇。前述地區內之鄉道若有修復之需要，應以恢復原服務功能、等級或原狀為限，但經中央目的事業主管機關勘定有國土保育需要者，得禁止其修復。

3.山坡地之道路屬非計畫道路者，除行政院專案核准之林道外，不再新闢及拓寬。山坡地既有非計畫道路之維護屬地方權責，災後復建符合下列各項情形之一者，中央得予補助：

（1）原住民部落內之道路及主要聯外道路。

（2）聚居達三十戶聚落之唯一聯外道路。

（3）農地重劃區內之道路。

（三）有限政府責任：

1.政府僅提供災前預警、災時救援、災後遷居安置等與人民生命及生活相關的人道救濟措施。

2.災害產生之財產損失回歸保險市場之機制補償，規劃推動颱風洪水保險制度。

3.經使用分區劃定非屬可發展的地區，逐步取消政府之產業之輔導及公共設施之補貼。

二、劃定「國土復育促進地區」及推動復育計畫

為加速環境嚴重退化地區之復育，下列地區得劃設「國土復育促進地區」，研擬及推動復育計畫。

（一）下列範圍應劃入國土復育促進地區：

1.土石流高潛勢溪流影響危險地區。

2.嚴重崩塌地區。

3.超限利用土地集中之地區。

4.嚴重地層下陷地區。

5.河川有生態環境退化或危害河防安全之虞地區。

6.生態環境已嚴重破壞退化地區。

7.遭違法佔用之地區。

8.其他對國土保育有嚴重影響之地區。

（二）政府為執行前項復育計畫得徵收區內私有土地及合法土地改良物。

（三）國土復育促進地區除嚴重地層下陷地區外，應以保育為限，除下列各款經中央目的事業主管機關許可者外，禁止任何開發行為及設施之設置：

1.既有原住民部落之設施。

2.生態保育或研究有關之設施。

3.林業保育必要之疏伐作業。

4.必要之水土保持設施。

5.國防設施。

6.公共設施及公用事業設施。

（四）嚴重地層下陷地區一經劃設為國土復育促進地區，除政府同意者外，應禁止鑿井及抽取地下水等新開發行為，已登記之水權或臨時使用權，水利主管機關應予廢止。前述地區內已形成溼地者，應維持其型態，並得依地區，徵收開闢為淡水人工湖、滯（蓄）洪池、復育溼地或自然公園，養殖漁業應輔導為海水養殖或休養。嚴重地層下陷地區內之既有墳墓，應優先協助或補助遷移。

（五）國土復育促進地區內已有之聚落或建築設施，經評估安全堪虞者，政府應優先協助該地居民遷居，必要時得限制居住，強制遷移。

三、完整配套

（一）寬籌財源：設置「國土復育基金」

1.政府每年從政府公共建設計畫經費編列移撥，10年至少提撥1,000億元設置「國土復育基金」，辦理有關之徵收、補償、補貼、補助、遷居及生活照顧等配套措施，以及執行國土復育計畫。

2.基於國土復育工作有利於水資源及電力資源之保護及運用，應向自來水及電力事業機構徵收國土復育費，做為國土復育基金之財源。

（二）從優補償、協助遷居及生活照顧：既有合法權利受損者應給予十足保障，原住民則再給予加成補償。

1.一般保障：適用原住民及非原住民之權益保障

（1）高海拔山區內未經徵收之既有合法建物、設施及作物若經限期拆除或廢耕，應就其所受損失給予補償。

（2）高海拔山區、中海拔山區、河川區域及國土復育促進地區內被徵收之土地所有權人，得依同樣條件優先承租或承購平地之公有耕地。

（3）高海拔山區或國土復育促進地區依本方案規定終止租約之已出租或放租之公有土地，以及被徵收已出租之私有土地，除依法辦理補償外，得對有需要之原承租戶給予補償或協助承租平地之公有耕地。

（4）國土復育促進地區內已登記水權或臨時使用權，經廢止者，以及養殖漁業依本方案接受政府輔導休養者，應就其所受損失給予補償。

（5）為協助高海拔山區、中海拔山區及國土復育促進地區內之居民遷居平地，應協助規劃及安排